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行政机关依据相对安全的原则作出判断，就应当将其评价为合理的判断，而不宜以自己的见解取代行政的判断。

不难发现，在第45条第1款规定的可补正的行政程序瑕疵中，某些情形已严重背离最起码的程序义务，例如未给予陈述意见的机会。[38]而第45条第2款对补正时限的宽泛设定，又折射出德国对程序经济抱持比对依法行政更大的热情，颇有本末倒置的意味。

[89]第三，必须是可以补正的情形。再者，尽管曾有学者提出设立补正判决之构想，但他们无不主张补正判决应与确认违法判决并用。详言之，该法对重大且明显的程序违法违反法定程序对原告权利不产生实际影响时的程序轻微违法依次适用确认无效、撤销、确认违法判决，仅可揭示行政程序瑕疵的法律后果包含无效、可撤销与确认违法在内，却无法解答以下疑惑：（1）可补正与忽略不计（即视为合法，下同）应否作为行政程序瑕疵的法律后果。应当指出的是，在1996年以前，第46条的原始条文为不存在无效情形的行政行为，其成立违反程序、方式或土地管辖规定，而实体上不能为其他决定者，不得仅因之而请求废弃。在此意义上，第46条也被称作程序瑕疵未补正之法律后果条款。

[57]违反上述义务将导致行政行为被撤销或宣告无效。此外，有观点进一步阐明了第45、46条两类行政程序瑕疵的彼此独立性：对实体决定不具影响力之瑕疵系获得比可事后补正之瑕疵更为宽松的待遇，宽松到简直可定义成不具法律评价意义的瑕疵或不视为瑕疵的瑕疵的地步。文章来源：《政治与法律》2019年第3期。

[49]2018年9月，财政部条法司将起草《政府间财政关系法》的前期工作委托笔者所在单位开展研究，初步确定了我国央地政府间财政关系制度体系、央地政府间财政关系制度建设国际比较等议题。相对而言，公共产品层次理论则直面中央与地方事权的基本配置问题，将国家职权视作公共产品的供给，引入经济理性作为划分供给层级的基础依据，聚焦中央与地方不同层级所面向的民众群体的差异化需求，因此被越来越多的国家采纳作为划分中央与地方事权的基础理论。[17]1966年3月毛泽东明确指出：中央还是虚君共和好，只管大政方针、政策、计划。进而，需要明确的是，科学的匹配关系模式究竟是事权-财权还是事权-财力。

[47]详见郑毅：《央地财政事权和财政支出责任再划分》，《中国经济报告》2018年第4期。虽然早在根据地时期中国共产党就建立了统一领导、分级管理的制度雏形，[7]但一般认为我国关于中央和地方两个积极性的提法源于1956年毛泽东著名的《论十大关系》一文：中央和地方的关系也是一个矛盾。

[68]周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之比较研究》，法律出版社2010年版，第168页。[40]在三种相对重要的基础理论中，委托-代理理论更倾向于中央与地方事权初步划分基础上的修正和纠偏。七八宪法在承认前述判断的基础上又作了进一步发展，其第11条第2款在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针的规定蕴含三重信息：一是中央积极性和地方积极性依然处于同一位阶，这是对七五宪法的重申。二是所谓的两个积极性所置身的具体场域并非今天意义上的中央与地方职权划分，而仅聚焦发展国民经济，这与七五宪法促进社会主义经济发展的限定异曲同工。

这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一。[50]李金龙、武俊伟：《我国中央与地方分税制财政体制改革路径依赖的困境及其消解》，《求实》2016年第9期。第二，逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。党的十八届三中全会明确提出要宽容改革失误，为试错提供顶层设计背书，这与当时所处的时代背景有关，即地方自主及正当性得到普遍承认，中央权力正逐渐转让出对地方事务的主导权，转而采取对地方事务及权益维护和辅助的立场。

[111]参见[新加坡]郑永年：《中国的行为联邦制：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第264-265页。其中既…又…的句式表明中央统一领导和发挥地方的主动、积极性乃并列关系，故中央统一领导确有可能引申为中央的积极性。

基于《香港基本法》第二章和《澳门基本法》第二章的规定，港澳特区在处理同中央的关系方面享有的主动空间也已超出一般理论对单一制国家的通常描述。[25]同前注[12]，许崇德书，第359页。

[89]不过，基于文革时期以阶级斗争为纲的历史背景，这两部宪法对《共同纲领》意义上地方创造性内涵的兼容应较为有限。地方立法(如2006年通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》41条的规定)先于中央立法对试错予以明确规定的现状本身就说明了试错带给地方的主动性效应已然彰显。中国的文件不能不给底下留下选择的余地。正如有学者指出的，积极性作为开放的不确定条款，不能仅以一般解释方法进行释义，还须依价值判断对其进行具体化，而为防止价值判断的肆意性则既应结合相关的具体条款，也要考虑社会情事等客观因素。其三，中央对地方试点成果的肯定与采纳，即如果某个地方的政策试点创新设计能够引起国家相关部门的呼应，则可能会成为国家级政策的蓝本，而该地方也会通过先行先试这一施政惯性由地方试点规格上升为国家级试点，之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方式向全国推行该政策。考虑到国家很大，社会主义还在摸索前进，宪法修订后，还有台湾、香港、澳门问题，国境线很长，国际斗争复杂等，尤应强调中央的统一领导，即该款的这种表述没有突出以中央统一领导为主的精神，而是把两者并列起来。

其中虽无积极性的表述，但逻辑上实已暗含其中：利于国家统一面向中央，利于因地制宜面向地方，央地积极性内涵各有侧重。这基于如下假设：宪法作为一国根本大法应天然具备惜字如金的品格，因此我国《宪法》3条第4款中主动性和积极性的并列关系不应武断视作简单的文字上的重复(tautology)，而应具有各自具体、明确的规范内涵，但遗憾的是，目前该问题在相当程度上被大多数学者以眉毛胡子一把抓的态度误读、混淆甚至忽视了。

[9]参见前注[7]，薄一波书，第61页。[5]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期。

二是我国疆域广阔，不同地区在发展特点上存在差异，对宏观政策的敏感性亦不相同。[49] (二)隐藏要件：财力的科学匹配与保障 前文各项事权类型的划分依据，在制度上均可转化为支出责任的划分问题。

[89]现行宪法框架下的积极性除了延续传统的内涵之外，还从规范体系的层面更加清晰地凸显了职权配置的价值场域，更借由新增地方的主动性的提法向《共同纲领》的二元结构致敬。四、回归实践：主动性的制度实践及其评价 相对于规范层面偏于宏观和基础的描述，在各方面改革事业进入深水区的今天，地方主动性的制度实践也日渐丰富，试举如下四例。最常见的隐性联合是基于国家区域发展规划而产生的区域联合体，如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展等，相关区域的地方虽无明确的联合文件或协议，但由于作为同一政策受体的共性而产生事实上的利益互通性与相关性，[113]当作为一个整体参与央地关系博弈时，其主动性空间明显要大于地方个体的单打独斗。另一方面，宪法相关法的部分制度初建，但在其与宪法之间以及不同法律制度之间的全方位整合方面有待深入。

[29][中国香港]李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，刘承礼译，《国外理论动态》2013年第4期。由于事权划分改革的严重滞后，导致分税制反而进一步放大了我国中央与地方事权混沌不清的弊端，中央请客地方买单(如中央减免地方税)、[65]中央号召地方解囊(如基于执政党科层体制和政治号召的对口支援)等现象频现。

[92]一般认为，试错是一种改革成本的分期支付逻辑，[93]既然总成本不变，而风险得以分散，自然对中央的积极性即国家整体利益有利。从历史发展、规范现状、制度实践和改革趋势的综合考察可知，积极性的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性，也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度，其动态内涵则体现为针对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。

[18]1970年9月，党的九届二中全会基本通过的《宪法》草案第23条由此提出的在国家统一计划下充分发挥地方各级的积极性，乃是宪法性文件第一次在央地关系层面提及积极性的表述，且从该表述所置身的规范语境来看，似乎也不再局限于经济领域。[66]实践中对于推进与财权划分相适应的事权划分改革的呼声日渐高涨，而事权-财权模式就暗含了将财权划分的改革成果引入并反哺事权划分的理论期待。

[69]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第162页。[44]在从计划经济向市场经济转型的过程中，1987年10月党的十三大《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告进一步将其提炼为：凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控。另一方面，还要求各级政府实施事权的行为应当在其所享有的财权的范围内实施，否则，将会造成对其他作为实施主体的政府的财权造成侵害。

参见前注[6]，薄一波书，第340页。[73]王理万：《行政诉讼与中央地方关系法治化》，《法制与社会发展》2015年第1期。

[71]同前注[46]，郑毅文。[77]《地方组织法》在列举地方各级国家机关职权时最后附带的兜底条款，在相当程度上为前述协商结果的动态实现提供了开放性的规范基础。

[35]苗连营、王圭宇：《地方人格化、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。此外，既然央地关系远不止中央与地方国家机构关系，那么试点问题当然也就不仅限于政府职能的层面。